住建部日前印發(fā)《關(guān)于開展第一批城市更新試點工作的通知》，明確將在21個城市（區(qū)）開展第一批城市更新試點，重點探索城市更新統(tǒng)籌謀劃機制、可持續(xù)模式及配套制度政策。第一批試點自今年11月開始，為期2年。我省南京、蘇州入選首批試點名單。

城市更新試點意味著什么？為何是南京、蘇州入選？兩地又將如何開展試點探索？

既修復(fù)“過往”，又謀劃未來

住建部的《通知》明確，針對我國城市發(fā)展進入城市更新重要時期所面臨的突出問題和短板，嚴格落實城市更新底線要求，轉(zhuǎn)變城市開發(fā)建設(shè)方式。

中國城市規(guī)劃學(xué)會城市更新學(xué)術(shù)委員會主任委員、東南大學(xué)建筑學(xué)院教授陽建強告訴記者，今年全國兩會期間，城市更新首次被寫入《政府工作報告》，明確“十四五”時期要深入推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，“實施城市更新行動，完善住房市場體系和住房保障體系，提升城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量”。實施城市更新行動，意味著原來粗獷、快速、外延型的建設(shè)新區(qū)方式不適用了，城市更新的理念和方式都要轉(zhuǎn)變。從原來的“拆改留”到現(xiàn)在的“留改拆”，就是城市更新理念的最大改變，也是價值觀和模式的重大轉(zhuǎn)變。

我國城鎮(zhèn)化率已超過60%。“之前在快速城鎮(zhèn)化進程中，不少城市側(cè)重經(jīng)濟層面的考慮，忽視了對人和生態(tài)的關(guān)注，在生態(tài)環(huán)境、空間質(zhì)量、土地集約利用等方面累積了很多問題。”省規(guī)劃設(shè)計集團副總規(guī)劃師王承華說，進入城鎮(zhèn)化后半場，人們對城市生活品質(zhì)、生態(tài)環(huán)境有更高追求，城市進入了一個增量發(fā)展與存量提質(zhì)并存的新階段。“這輪城市更新，要重點考慮從人的需求出發(fā)。”她舉例說，比如完善消防等城市基礎(chǔ)安全設(shè)施和公共服務(wù)配套、修復(fù)城市生態(tài)系統(tǒng)、為新業(yè)態(tài)提供相應(yīng)載體推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型等，既修補原來的城市發(fā)展問題，又為未來發(fā)展留下更多可能性。

“底線是尊重城市的歷史文化，尊重群眾的意愿，保護好城市傳統(tǒng)風(fēng)貌，不能破壞生態(tài)環(huán)境……城市更新不應(yīng)是短期建設(shè)行為，而應(yīng)是持續(xù)的、漸進的和整體的系統(tǒng)更新。”陽建強認為，南京和蘇州入選首批試點，是因為這兩個城市非常典型。它們都是國家歷史文化名城，具有代表性，并且已經(jīng)在城市更新方面進行了多年實踐，在政策層面以及多部門協(xié)同方面都做了一些有益探索。這些成功探索，會給國內(nèi)其他城市帶來示范和借鑒意義。

老舊小區(qū)改造、老城區(qū)有機更新、老工業(yè)區(qū)改造、濱水地區(qū)更新等，都屬于城市更新范疇。“城市更新是一個復(fù)雜的社會系統(tǒng)工程，如何在城市更新中貫穿有機更新理念、處理好城市問題，破解長期困擾我們的難點，是試點城市應(yīng)該去探索的。”陽建強說。

先行探索，一批精品項目亮相

位于老城南的小西湖是南京22個歷史風(fēng)貌區(qū)之一。如今，小西湖片區(qū)已從昔日的老舊棚戶區(qū)“變身”兼具歷史氣息與文藝范的潮流打卡地。南京在小西湖片區(qū)探索政府和百姓共商、共建、共享、共贏的“微更新”模式。例如，在房屋征收上，讓居民自主選擇去留。改造過程中，近一半居民選擇了搬遷，釋放出的建筑空間被改造為48個院落，打造成“共享院”、文藝范咖啡館、民宿等多種形態(tài)。

“與過去多由政府或開發(fā)商主導(dǎo)的更新模式不同，現(xiàn)在更強調(diào)共建共治理念、多元參與模式。”在王承華看來，這輪城市更新，首先是制度更新，只有政策制度理順了，更新才能順利、可持續(xù)地推動。比如，要將更新增益的分配機制做好，激發(fā)市場、社會力量來參與改造。

城市更新的探索早已在南京和蘇州展開。南京打造了“喵喵街”、銀杏里、水木秦淮等一批主題街巷、特色街區(qū)；完成了明城墻沿線、濱江、秦淮河沿岸環(huán)境整治提升……南京市建委建設(shè)二處處長董文量說，近年來，南京針對城市更新先后出臺相關(guān)政策條例40余項，為城市更新提供政策保障。去年，南京印發(fā)《開展居住類地段城市更新的指導(dǎo)意見》，明確對建成區(qū)范圍內(nèi)簡易結(jié)構(gòu)房屋較多、建筑密度較大、使用年限較久、房屋質(zhì)量較差等危破老舊住宅片區(qū)進行更新，這一政策獲全國推廣。

蘇州則以美麗宜居城市建設(shè)為切入點進行城市更新。蘇州市政府房屋征收辦公室副主任王海介紹，蘇州制定了九大行動計劃，包括住房系統(tǒng)優(yōu)化行動、宜居街區(qū)提標行動、水鄉(xiāng)雅鎮(zhèn)塑造行動、水城特色彰顯行動、名城文脈活化行動、城市韌性提升行動、公共服務(wù)創(chuàng)優(yōu)行動、智慧城市創(chuàng)新行動和低碳未來共建行動。“避免大規(guī)模的建設(shè)和拆遷方式，我們以九大行動為抓手精細化篩選城市更新項目，對住房系統(tǒng)、宜居街區(qū)、歷史文化街區(qū)、公共服務(wù)設(shè)施等進行系統(tǒng)更新，完善城市功能品質(zhì)，補足民生短板。”王海說。

蘇州還針對歷史文化名城保護與更新重點推進了老舊小區(qū)改造、保障房試點、城市“黑色蜘蛛網(wǎng)”、生活垃圾分類、名城增綠等一系列工作，人居環(huán)境改善明顯。推進古城精品片區(qū)整體更新，把城市功能品質(zhì)提升與人口調(diào)控緊密掛鉤，打造了一批精品項目。同時，還開展了“古城細胞解剖工程”，對傳統(tǒng)民居結(jié)構(gòu)肌理、文化內(nèi)涵等內(nèi)容深度挖掘，甄選推薦形成傳統(tǒng)民居、歷史建筑和歷史院落檔案，為今后古城有序更新提供新的支撐。

放眼全省，不只南京、蘇州兩地，各地都在試點探索城市更新。記者從省住建廳了解到，作為全國首個美麗宜居城市建設(shè)試點省份，我省各地結(jié)合美麗宜居城市建設(shè)，深入實施城市更新行動。美麗宜居城市建設(shè)兩批323個省級試點項目中，城市更新類項目有252個。

重系統(tǒng)性，傳承城市肌理

“城市不同地段、不同人口，面臨的問題都不一樣，所以更新模式是多樣化的。”王承華說，可以不改變建筑功能做一些微改造，也可以對危房局部拆除重建，還可以功能置換，將原來工業(yè)廠房空間改造為新產(chǎn)業(yè)發(fā)展場所，等等。

“我們現(xiàn)在做城市更新規(guī)劃，一個重要方面是放到更大片區(qū)中，統(tǒng)籌考慮城市功能、公共服務(wù)、安全基礎(chǔ)設(shè)施配套、生態(tài)系統(tǒng)等，把片區(qū)研究透，維護城市整體的系統(tǒng)性。”王承華認為，原來城市開發(fā)基本是大拆大建，導(dǎo)致很多有趣的小街小巷沒有了。現(xiàn)在國家強調(diào)從“拆改留”轉(zhuǎn)向“留改拆”，城市的肌理可以更好保存下來，城市空間會更豐富多樣。空間多樣了，業(yè)態(tài)才能多樣，城市活力才能更好激發(fā)出來。

城市更新試點“任務(wù)書”和“時間表”已定，蘇州、南京將怎么干？

王海說，蘇州將建立城市更新體檢評估、城市更新規(guī)劃編制、城市更新實施方案三個層次的城市更新體系。在體檢評估上，建立蘇州市城市更新綜合管理信息系統(tǒng)，設(shè)立城市更新項目基礎(chǔ)庫、項目儲備庫和項目啟動庫。在城市更新專項規(guī)劃中劃定更新片區(qū)，明確更新方向、目標、時序、總體規(guī)模和更新策略。此外，蘇州將精研城市更新實施工作方案，包括修建性詳細規(guī)劃方案、搬遷方案、補償安置方案、地價測算方案、項目資金平衡方案、招商引資方案、產(chǎn)出效率等相關(guān)內(nèi)容。政府和實施主體通過實施方案平臺協(xié)調(diào)利益分配，確保各方受益。

在路徑上，蘇州將探索以街區(qū)為單元統(tǒng)籌城市更新。制定各街區(qū)更新計劃，整合各類空間資源，有針對性地補短板、強弱項。同時，蘇州還將探索以重點項目建設(shè)帶動城市更新。結(jié)合重點項目建設(shè)，推動周邊地區(qū)老舊樓宇與傳統(tǒng)商圈、老舊廠房與低效產(chǎn)業(yè)園區(qū)提質(zhì)增效，促進公共空間與公共設(shè)施品質(zhì)提升。

“目前南京正統(tǒng)籌編制城市更新方案，圍繞老舊小區(qū)等居住類地塊、舊廠房等生產(chǎn)類建筑、濱水岸線等公共類空間及綜合類片區(qū)開展試點。”董文量說，南京將以試點為契機，在補齊短板、解決突出問題的同時，探索建立城市更新工作機制、實施模式、政策措施、技術(shù)方法和管理制度等，形成“南京經(jīng)驗”。

南京的城市更新試點將重點聚焦歷史底蘊深厚、開發(fā)建設(shè)較早、亟需更新改造的主城四區(qū)，江北新區(qū)和其他各區(qū)重點單元和重點項目也會納入試點范圍。南京將合理規(guī)劃城市更新單元，完成一批有代表性、具有示范效應(yīng)的城市更新項目。在居住區(qū)，加大老舊小區(qū)改造工作力度，將城市居住社區(qū)活動場地建設(shè)作為改造的重要內(nèi)容；在老建筑、老廠房方面，鼓勵利用舊廠房、舊倉庫、老商業(yè)改造建設(shè)現(xiàn)代公共服務(wù)和創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)載體；探索歷史建筑利用正負面清單等活化路徑，做好傳統(tǒng)民居、紅色場館、革命文化紀念地等保護利用工作。

董文量表示，城市更新將妥善處理好保留城市傳統(tǒng)記憶和彰顯城市現(xiàn)代風(fēng)范的關(guān)系，注重城市文脈傳承和城市肌理延續(xù)，加強對城市的空間立體性、平面協(xié)調(diào)性、風(fēng)貌整體性、文脈延續(xù)性等方面的規(guī)劃和管控，留住城市特有的地域環(huán)境、文化特色、建筑風(fēng)格等“基因”。

□ 本報記者 白雪 劉霞

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