中國首個(gè)設(shè)在縣級(jí)市的開發(fā)區(qū)——昆山開發(fā)區(qū)國批30周年系列活動(dòng)，近日陸續(xù)舉行。昆山，這個(gè)被譽(yù)為“地表最強(qiáng)”的縣，已雄踞中國百強(qiáng)縣榜首17年。

江蘇縣域經(jīng)濟(jì)強(qiáng)，歷來為人矚目。縣域經(jīng)濟(jì)是江蘇宏觀經(jīng)濟(jì)中重要的澎湃活力肌體。5月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見》（以下簡稱《意見》），對(duì)縣城發(fā)展作出系統(tǒng)性部署。這份針對(duì)縣城城鎮(zhèn)化的首個(gè)中央層級(jí)的政策文件，對(duì)江蘇這樣的縣域經(jīng)濟(jì)強(qiáng)省來說，意味著哪些新的機(jī)遇？

城鎮(zhèn)化新篇章

縣城功能重塑

“郡縣治，天下安”。但一段時(shí)期，我國城市化的發(fā)展進(jìn)程比較多地突出了大中城市。“近些年，一頭抓大城市發(fā)展，一頭抓鄉(xiāng)村振興，中間的縣城、小城鎮(zhèn)受到忽略。”中國科學(xué)院南京地理與湖泊研究所二級(jí)研究員、蘇科創(chuàng)新戰(zhàn)略研究院理事長陳雯說，公共服務(wù)資源豐富，社會(huì)規(guī)則明晰，有更多就業(yè)機(jī)會(huì)，這些優(yōu)勢本身會(huì)吸引大量人口往大城市集中。縣城和大城市、中小城市和大城市的差距拉得很大，會(huì)帶來兩極分化。“在長三角一體化進(jìn)程中，大量的資源、公共服務(wù)向上海、南京、杭州、蘇州等城市集中，一些縣城面臨大城市持續(xù)虹吸的壓力。”

不僅是特大城市、超大城市與中小城鎮(zhèn)之間差異擴(kuò)大，縣域之間的不平衡發(fā)展也越來越明顯。記者梳理發(fā)現(xiàn)，截至2020年末，全省40個(gè)縣及縣級(jí)市常住人口總計(jì)3780.22萬人。從“六普”到“七普”，全省縣域常住人口規(guī)模增加的有15個(gè)縣市，增量超過10萬人的有6個(gè)。25個(gè)縣市出現(xiàn)人口減少，有7個(gè)縣市人口減少10萬人以上。

2020年，國家發(fā)改委印發(fā)《關(guān)于加快開展縣城城鎮(zhèn)化補(bǔ)短板強(qiáng)弱項(xiàng)工作的通知》，明確提出4大領(lǐng)域17項(xiàng)建設(shè)任務(wù)。國家發(fā)改委《2021年新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點(diǎn)任務(wù)》中，也提出“促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口有序有效融入城市，增強(qiáng)城市群和都市圈承載能力，轉(zhuǎn)變超大特大城市發(fā)展方式，提升城市建設(shè)與治理現(xiàn)代化水平，推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)，加快推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展”。

這次《意見》出臺(tái)，意味著推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化，是“十四五”規(guī)劃執(zhí)行中的重要路徑。

陳雯介紹，城市發(fā)展“強(qiáng)者越強(qiáng)，弱者越弱”，這是世界現(xiàn)象，怎樣讓中小城市、縣城“有路可走”，《意見》順合了世界趨勢，對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)作出部署，要給縣城找一條功能重塑的道路。如何發(fā)展縣城？現(xiàn)在國際上提得比較多的是“精明專業(yè)化分工”。她解釋說，原來的全球生產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)中，中小城市的生產(chǎn)供應(yīng)鏈基本都被大城市掌控，依附于大城市發(fā)展。精明專業(yè)化分工強(qiáng)調(diào)“可持續(xù)”和“包容性”，讓中小城市從自身需求和比較優(yōu)勢出發(fā)，找到一條不同于大城市的發(fā)展路徑。中小城市要找一些“空檔”，在一體化區(qū)域中承擔(dān)更多元化、專業(yè)化的功能。

縣城是農(nóng)民進(jìn)城的第一站。“推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化，有利于引導(dǎo)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就近城鎮(zhèn)化，形成大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)化空間布局。”省規(guī)劃設(shè)計(jì)集團(tuán)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院院長趙毅說，新發(fā)展階段，我國人口流動(dòng)呈現(xiàn)兩大趨勢：一是向人口吸納能力較強(qiáng)的特大城市、大城市聚集，主要表現(xiàn)為中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)人口流向東部發(fā)達(dá)地區(qū)；二是出現(xiàn)“就地”城鎮(zhèn)化和近距離人口流動(dòng)帶來的“就近”城鎮(zhèn)化，向縣城集聚、就地就近的城鎮(zhèn)化方式正成為鄉(xiāng)村人口更為低成本、低門檻的理性選擇。根據(jù)第七次全國人口普查，2020年全國常住人口城鎮(zhèn)化率為63.89%，處于城鎮(zhèn)化加速期向成熟期的過渡階段，未來城鎮(zhèn)化的方式、路徑、空間載體也必將發(fā)生較大變化。

“在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)增速放緩、下行壓力增大的背景下，加強(qiáng)縣城城鎮(zhèn)化建設(shè)，對(duì)于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)內(nèi)循環(huán)有非常重要的意義。”省金融研究院副院長蔣昭乙說，縣城是連接城市和鄉(xiāng)村的環(huán)節(jié)，相比大城市的人員集中、基礎(chǔ)設(shè)施“飽和”，縣城還有很大“增量”，消費(fèi)潛質(zhì)大，發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)對(duì)刺激經(jīng)濟(jì)有很大意義。

“攤大餅式”的城市擴(kuò)張一去不返了，未來，城鎮(zhèn)化將轉(zhuǎn)向縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主戰(zhàn)場。

強(qiáng)縣云集

江蘇“先行一步”

溧陽市南渡鎮(zhèn)的張琪大學(xué)畢業(yè)后一直在外務(wù)工，最近通過“溧陽就業(yè)”抖音直播帶崗活動(dòng)在家門口找到了工作。“我是學(xué)機(jī)械設(shè)計(jì)與自動(dòng)化專業(yè)的，現(xiàn)在溧陽的企業(yè)越來越多，對(duì)這個(gè)專業(yè)的人才需求挺大。新工作地點(diǎn)離家步行5分鐘，工資不錯(cuò)、交社保，我很滿意。”

江蘇強(qiáng)縣云集。工信部賽迪顧問縣域經(jīng)濟(jì)研究中心發(fā)布的《2021中國縣域經(jīng)濟(jì)百強(qiáng)研究》顯示，全國百強(qiáng)縣江蘇占25席，前十強(qiáng)中江蘇占6席，昆山、江陰、張家港、常熟包攬前四，太倉、宜興分居第七、第八。蘇中、蘇北也有不錯(cuò)表現(xiàn)。蘇中的如皋排第22名、泰興排第26名，蘇北的邳州排第46名、沭陽排第70名。

縣城的城鎮(zhèn)化建設(shè)，我省一些地區(qū)已“先行一步”。“從江蘇城鎮(zhèn)化人口來源看，大致分為以外來人口為主導(dǎo)的就地城鎮(zhèn)化和以本地農(nóng)村人口為主體的就地城鎮(zhèn)化。”趙毅舉例說，前者如張家港市，“六普”和“七普”之間，外來人口增長約16萬人，后者如蘇北地區(qū)一些縣城，城區(qū)主要吸引本地農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移和外出人口回流。

縣城定位不同，建設(shè)思路也不同。《意見》一大亮點(diǎn)是將全國縣城進(jìn)行功能定位，按照不同特點(diǎn)分成5個(gè)類別，確定了不同發(fā)展路徑，包括：加快發(fā)展大城市周邊縣城；積極培育專業(yè)功能縣城；合理發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)縣城；有序發(fā)展重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)縣城；引導(dǎo)人口流失縣城轉(zhuǎn)型發(fā)展。

縣城要成為城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要載體，亟需解決其目前在公共基礎(chǔ)設(shè)施等方面的缺失，補(bǔ)齊產(chǎn)業(yè)短板，提供更多就業(yè)機(jī)會(huì)。聚焦縣城短板弱項(xiàng)，《意見》提出一系列任務(wù)舉措。“縣城和大中城市的醫(yī)療差別非常大。《意見》支持縣域人口達(dá)到一定規(guī)模的縣完善縣級(jí)醫(yī)院，推動(dòng)達(dá)到三級(jí)醫(yī)院設(shè)施條件和服務(wù)能力等規(guī)定，幫助縣城提高醫(yī)療水平，這條內(nèi)容很有突破性。”陳雯說。

《意見》明確，要順應(yīng)縣城人口流動(dòng)變化趨勢，選擇一批條件好的縣城作為示范地區(qū)重點(diǎn)發(fā)展，防止人口流失、縣城盲目建設(shè)。早在2020年，江蘇的東海、海門、溧陽等10個(gè)縣及縣級(jí)市，入選國家發(fā)改委公布的縣城新型城鎮(zhèn)化示范建設(shè)名單后，已率先展開縣城城鎮(zhèn)化補(bǔ)短板強(qiáng)弱項(xiàng)探索。

5月31日，家住海門三廠的曹慧珍從家出發(fā)，步行五六分鐘，就在離家不遠(yuǎn)的便民服務(wù)中心辦結(jié)了相關(guān)醫(yī)保業(yè)務(wù)。“省時(shí)又省力。”她夸贊說。海門區(qū)委書記郭曉敏介紹，海門在城鎮(zhèn)化建設(shè)中持續(xù)提升城市品質(zhì)，完善城區(qū)功能配套，拓展公共服務(wù)的廣度。目前，圖書館、大劇院已建成運(yùn)營。海門高標(biāo)準(zhǔn)建成3個(gè)“15分鐘醫(yī)保服務(wù)圈”省級(jí)示范點(diǎn)、1個(gè)市級(jí)示范點(diǎn)。至2024年，海門100%村居要建成“15分鐘醫(yī)保服務(wù)圈”服務(wù)站。

5月18日，海太過江通道廊道控制和前期配套工程正式啟動(dòng)實(shí)施，加上北沿江高鐵、南通新機(jī)場等重大基礎(chǔ)設(shè)施的加快推進(jìn)，海門的交通格局、城市格局、開放格局將得到全面全新重塑。

“‘您來東海，福如東海。’在東海，這是經(jīng)常聽到的一句話。圍繞‘生態(tài)宜居福地’的目標(biāo)定位，我們把城市功能做強(qiáng)、內(nèi)涵做深、品質(zhì)做優(yōu)，不斷提高現(xiàn)代城市能級(jí)。全力建設(shè)高鐵新城、濱河新區(qū)、水晶小鎮(zhèn)，完善城市慢行系統(tǒng)，實(shí)施植綠增綠工程，力求開發(fā)一片、成型一片、帶動(dòng)一片。”東海縣發(fā)改委主任唐昶說，東海是聞名中外的世界水晶之都，該縣依托水晶產(chǎn)業(yè)建設(shè)水晶特色小鎮(zhèn)，積極發(fā)展電商產(chǎn)業(yè)，形成特色鮮明、集聚度高、區(qū)域拉動(dòng)力強(qiáng)的水晶產(chǎn)業(yè)集群。目前，東海縣有水晶銷售企業(yè)及水晶商戶5286家，水晶網(wǎng)店達(dá)1.9萬家，帶動(dòng)就業(yè)人數(shù)近30萬。

縣域新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，人是核心。溧陽市人社局局長殷洪雅介紹，近年來，溧陽人社部門緊緊圍繞加快推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的整體工作部署，建立完善統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的就業(yè)服務(wù)和社會(huì)保障體系。今年以來，溧陽市城鎮(zhèn)新招錄用工1.5萬人，城鄉(xiāng)居保人數(shù)達(dá)18.8萬人，家門口辦業(yè)務(wù)滿意程度達(dá)99.8%。

抓住機(jī)遇

讓縣城“好上加好”

6月1日上午，東海縣跨境電商直播基地水晶工藝品展廳內(nèi)，32歲的李寧正用流利的英文直播帶貨。“我現(xiàn)在主要做歐美市場，一年收入20多萬元。”直播間隙，李寧告訴記者，他大學(xué)畢業(yè)后一直在蘇州工作，2020年因疫情回到家鄉(xiāng)學(xué)做水晶直播帶貨，如今已是該基地的銷售冠軍，“現(xiàn)在家鄉(xiāng)越來越美，我希望通過努力在縣城買一套房子。”

截至2020年，江蘇省城鎮(zhèn)化率已達(dá)73.44%，高于全國平均水平近10個(gè)百分點(diǎn)，人口承載力與集聚度進(jìn)一步提升，基本進(jìn)入城鎮(zhèn)化成熟穩(wěn)定、質(zhì)量提升的階段。在《意見》勾勒的縣城“新圖景”下，江蘇如何抓住機(jī)遇、讓縣城“好上加好”，打造出各具特色、富有活力、宜居宜業(yè)的現(xiàn)代化縣城？

在趙毅看來，公共服務(wù)供給是當(dāng)前縣域就地城鎮(zhèn)化能否有效推進(jìn)的關(guān)鍵，需特別關(guān)注縣城提供就業(yè)崗位和公共產(chǎn)品的能力。江蘇大部分縣城具備較優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)供給能力，但也有部分縣城尚未找準(zhǔn)發(fā)展路徑，產(chǎn)業(yè)培育能力不佳、公共服務(wù)設(shè)施與基礎(chǔ)設(shè)施供給存在短板，對(duì)人口的吸引力有限。從全省層面看，需結(jié)合區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，差別化引導(dǎo)揚(yáng)子江城市群、沿海經(jīng)濟(jì)帶、江淮生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)等不同地區(qū)縣城發(fā)展。比如，促進(jìn)沿海經(jīng)濟(jì)帶內(nèi)的縣城成為先進(jìn)制造業(yè)基地，升級(jí)現(xiàn)有開發(fā)園區(qū)平臺(tái)，夯實(shí)實(shí)體經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。此外，大城市周邊若干臨近的縣城之間也應(yīng)加強(qiáng)協(xié)同和銜接。

謀定而后動(dòng)。江蘇一些縣城已積極在“各自特色”上下功夫，為發(fā)展蓄勢賦能。“《意見》出臺(tái)，對(duì)海門來說，是一次重要的發(fā)展機(jī)遇。”郭曉敏說，作為南通對(duì)接滬蘇的橋頭堡，海門不斷提高縣城產(chǎn)業(yè)支撐能力。今年，海門出臺(tái)了產(chǎn)業(yè)強(qiáng)鏈三年行動(dòng)計(jì)劃（2022-2024年），以鏈長制推動(dòng)，以強(qiáng)鏈專班支撐，大力發(fā)展現(xiàn)代家紡、新一代信息技術(shù)、智能裝備等7大產(chǎn)業(yè)集群和先進(jìn)鋼鐵材料、特種合金材料等12條產(chǎn)業(yè)鏈。目前，海門的高端紡織、現(xiàn)代建筑、先進(jìn)裝備制造等三大產(chǎn)業(yè)均已邁入千億級(jí)，未來兩年，還將形成4個(gè)200億至500億級(jí)產(chǎn)業(yè)集群。

憑借好山好水，溧陽大力發(fā)展文旅產(chǎn)業(yè)，更好服務(wù)長三角。天目湖集國家生態(tài)旅游示范區(qū)、5A級(jí)景區(qū)和國家級(jí)旅游度假區(qū)“三區(qū)一體”，瑞吉酒店首次入駐縣級(jí)城市……作為國家全域旅游示范區(qū)的溧陽，正加快建設(shè)富有文化底蘊(yùn)的世界級(jí)旅游度假區(qū)。溧陽以縣城為載體，推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，去年被國家發(fā)改委作為典型經(jīng)驗(yàn)推廣。溧陽市發(fā)改委副主任鄒鐵說，溧陽梳理當(dāng)前存在的短板和弱項(xiàng)，謀劃未來五年的新型城鎮(zhèn)化重點(diǎn)項(xiàng)目共計(jì)85項(xiàng)。下一步，將重點(diǎn)圍繞培育發(fā)展特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)、完善市政設(shè)施體系、強(qiáng)化公共服務(wù)供給、加強(qiáng)歷史文化和生態(tài)保護(hù)、提高縣城輻射帶動(dòng)鄉(xiāng)村能力等5個(gè)方面建設(shè)任務(wù)，加快儲(chǔ)備一批具備實(shí)施條件的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，以項(xiàng)目建設(shè)全面推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。

如何吸引人？錢從哪里來？都是推進(jìn)縣城城鎮(zhèn)化建設(shè)繞不開的問題。

“推進(jìn)縣域城鎮(zhèn)化建設(shè)，發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)，最重要的是要進(jìn)一步完善融資平臺(tái)，為產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供更多資金支持。”蔣昭乙認(rèn)為，需要“全國一盤棋”，對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)融資給予傾斜，確立好可抵押、流轉(zhuǎn)的重要要素，建立多元可持續(xù)的投融資機(jī)制。此外，他認(rèn)為江蘇在下一步縣城發(fā)展中，蘇北地區(qū)要提升園區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，優(yōu)化企業(yè)層次、完善基礎(chǔ)設(shè)施，把一些非名校的高職高教人才吸引過來，引進(jìn)大城市轉(zhuǎn)移的科教資源，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。蘇南地區(qū)配套好，可在經(jīng)濟(jì)內(nèi)循環(huán)發(fā)展背景下，注重半導(dǎo)體、新能源汽車等高科技產(chǎn)業(yè)的“內(nèi)循環(huán)”培育，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)鏈布局。

□ 本報(bào)記者 白雪 徐超 趙芳 蔡煒 王曉映

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