近日，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部發(fā)布《農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱“新《辦法》”），自2021年3月1日起施行。怎樣防止流轉(zhuǎn)土地“非糧化”？如何保障流轉(zhuǎn)雙方合法權(quán)益？工商資本流轉(zhuǎn)耕地怎樣規(guī)范？記者采訪了農(nóng)業(yè)農(nóng)村部有關(guān)負(fù)責(zé)人。

進(jìn)一步放活經(jīng)營(yíng)權(quán)

更有效合理利用土地資源

2014年，中辦、國(guó)辦印發(fā)《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見》；2015年，原農(nóng)業(yè)部、中央農(nóng)辦、原國(guó)土資源部、原國(guó)家工商行政管理總局印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)對(duì)工商資本租賃農(nóng)地監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)防范的意見》；2018年第十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第七次會(huì)議表決通過(guò)新修改的《農(nóng)村土地承包法》。這些政策法律確立了農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”框架，規(guī)范了農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，賦予土地經(jīng)營(yíng)權(quán)融資擔(dān)保等權(quán)能，并要求建立工商企業(yè)等社會(huì)資本流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)準(zhǔn)入監(jiān)管制度。

“從農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的新情況看，2005年出臺(tái)的《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》許多條款已不適應(yīng)新的形勢(shì)和法律政策要求，需要及時(shí)修改。”農(nóng)業(yè)農(nóng)村部有關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，2019年以來(lái)，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部組織有關(guān)方面對(duì)其進(jìn)行修訂，并廣泛征求了社會(huì)各界意見，根據(jù)各方反饋意見作了進(jìn)一步完善。新《辦法》立足新形勢(shì)新實(shí)踐新要求，延續(xù)了中央一貫的政策基調(diào)，遵循了《農(nóng)村土地承包法》的立法精神。

新《辦法》“新”在哪兒？

一方面，落實(shí)“三權(quán)分置”制度，采用了新名稱。

按照集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)分置并行要求，新《辦法》聚焦土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，將規(guī)章名稱修改為《農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，在依法保護(hù)集體所有權(quán)和農(nóng)戶承包權(quán)的前提下，主要就平等保護(hù)經(jīng)營(yíng)主體依流轉(zhuǎn)合同取得的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，增加了一些具體規(guī)定，有助于進(jìn)一步放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，使土地資源得到更有效合理的利用。

另一方面，貫徹加強(qiáng)監(jiān)督管理要求，作出了新規(guī)定。

落實(shí)《農(nóng)村土地承包法》要求，新《辦法》明確了對(duì)工商企業(yè)等社會(huì)資本通過(guò)流轉(zhuǎn)取得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的審查審核具體規(guī)定，以及建立風(fēng)險(xiǎn)保障制度的要求，以更好地保障流轉(zhuǎn)雙方合法權(quán)益。

分級(jí)審查審核

嚴(yán)防耕地“非糧化”“非農(nóng)化”

當(dāng)前，我國(guó)仍處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展時(shí)期，保護(hù)耕地的壓力越來(lái)越大，保障國(guó)家糧食安全的任務(wù)越來(lái)越艱巨。新《辦法》中強(qiáng)化了耕地保護(hù)和促進(jìn)糧食生產(chǎn)的內(nèi)容。

一方面，嚴(yán)格防止耕地“非糧化”，明確土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)要確保農(nóng)地農(nóng)用，優(yōu)先用于糧食生產(chǎn)，要將經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目是否符合糧食生產(chǎn)等產(chǎn)業(yè)規(guī)劃作為審查審核的重點(diǎn)內(nèi)容，各級(jí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門要加強(qiáng)服務(wù)，鼓勵(lì)受讓方發(fā)展糧食生產(chǎn)。

另一方面，堅(jiān)決制止耕地“非農(nóng)化”，明確土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的受讓方應(yīng)當(dāng)依照有關(guān)法律法規(guī)保護(hù)土地，禁止改變土地的農(nóng)業(yè)用途；禁止閑置、荒蕪耕地，禁止占用耕地建窯、建墳或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采礦、取土等；禁止占用永久基本農(nóng)田發(fā)展林果業(yè)和挖塘養(yǎng)魚。

《農(nóng)村土地承包法》明確要求，建立工商企業(yè)等社會(huì)資本通過(guò)流轉(zhuǎn)取得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的資格審查、項(xiàng)目審核和風(fēng)險(xiǎn)防范制度。

“實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，工商企業(yè)等社會(huì)資本是重要力量。”農(nóng)業(yè)農(nóng)村部有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，近年來(lái)，各地積極引導(dǎo)和規(guī)范工商資本下鄉(xiāng)，在帶動(dòng)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展、加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、促進(jìn)農(nóng)民增收等方面發(fā)揮了積極作用，但也出現(xiàn)了部分工商資本大規(guī)模流轉(zhuǎn)耕地后，加劇“非糧化”傾向等問(wèn)題，有的甚至存在改變耕地農(nóng)業(yè)用途的情況。

新《辦法》對(duì)建立健全工商企業(yè)等社會(huì)資本通過(guò)流轉(zhuǎn)取得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的準(zhǔn)入監(jiān)管制度作了詳細(xì)規(guī)定，明確地方人民政府要依法建立分級(jí)資格審查和項(xiàng)目審核制度，并規(guī)定了審查審核的一般程序，引導(dǎo)工商企業(yè)等社會(huì)資本規(guī)范流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。同時(shí)，考慮到各地情況差異較大，新《辦法》提出，地方人民政府可以根據(jù)本辦法，結(jié)合本行政區(qū)域?qū)嶋H，制定審查審核的實(shí)施細(xì)則。

建立風(fēng)險(xiǎn)防范制度

保障流轉(zhuǎn)雙方合法權(quán)益

受市場(chǎng)波動(dòng)、自然災(zāi)害等多種因素影響，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)存在一定風(fēng)險(xiǎn)，特別是近年來(lái)糧食等農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)比較效益下降，導(dǎo)致一些經(jīng)營(yíng)主體因虧損而毀約。為了更好保障流轉(zhuǎn)雙方的合法權(quán)益，新《辦法》專門增加了加強(qiáng)流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)保障的相關(guān)內(nèi)容。

一是要求縣級(jí)以上地方人民政府依法建立工商企業(yè)等社會(huì)資本通過(guò)流轉(zhuǎn)取得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的風(fēng)險(xiǎn)防范制度。

二是鼓勵(lì)各地建立多種形式的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)防范和保障機(jī)制。如鼓勵(lì)流轉(zhuǎn)雙方在土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)或農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)公開交易，簽訂規(guī)范的流轉(zhuǎn)合同，明確雙方的權(quán)利義務(wù)；鼓勵(lì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)提供流轉(zhuǎn)履約保證保險(xiǎn)等多種形式保險(xiǎn)服務(wù)等。

三是明確有條件的可以設(shè)立風(fēng)險(xiǎn)保障金。實(shí)踐中，一些地方通過(guò)政府適當(dāng)補(bǔ)助的形式建立了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)保障金制度，取得了較好的效果。但考慮到各地差異較大，同時(shí)也避免增加經(jīng)營(yíng)主體負(fù)擔(dān)，新《辦法》不要求統(tǒng)一設(shè)立風(fēng)險(xiǎn)保障金，只是規(guī)定涉及整村（組）土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)面積較大、涉及農(nóng)戶較多、經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)較高的項(xiàng)目可以設(shè)立風(fēng)險(xiǎn)保障金，但具體額度由流轉(zhuǎn)雙方協(xié)商。

農(nóng)業(yè)農(nóng)村部有關(guān)負(fù)責(zé)人指出，新《辦法》出臺(tái)是為了進(jìn)一步規(guī)范農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)行為，為保護(hù)廣大承包農(nóng)戶和各類新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的合法權(quán)益提供更有力的制度保障，而不是限制流轉(zhuǎn)、捆住守法遵規(guī)經(jīng)營(yíng)主體的手腳。在要求地方建立健全準(zhǔn)入監(jiān)管制度的同時(shí)，新《辦法》鼓勵(lì)各地建立土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)或農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)，建立健全運(yùn)行規(guī)則，開展土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)政策咨詢、信息發(fā)布、合同簽訂、交易鑒證、權(quán)益評(píng)估、融資擔(dān)保、檔案管理等服務(wù)，引導(dǎo)和促進(jìn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)規(guī)范、有序流轉(zhuǎn)。